自奧巴馬上臺以來, 氣候變化問題迅速上升為中美關系的焦點。無論是2009年11月奧巴馬的訪華之旅, 還是此前包括國務卿希拉里、商務部長駱家輝和能源部長朱棣文等在內的多位美國高官的來訪, 以及2009年7月舉行的首輪中美戰略與經濟對話, 氣候變化和清潔能源合作都無一例外地成為主要議題之一。作為全球最大的兩個碳排放國, 中美兩國在清潔能源領域的合作備受矚目。

 

  一、中美清潔能源合作的背景

 

  清潔能源是指不排放污染物或低污染的“環境友好型”能源, 它主要包括太陽能、風能、水能、生物質能、地熱能、海洋能和氫能等可再生能源以及屬于不可再生能源的核能。鑒于國際能源開發技術的進步, 利用潔凈能源技術處理過的化石燃料因其污染程度顯著降低, 一般也被列入清潔能源范疇。近年來, 清潔能源合作之所以成為中美關系中的重要議題, 主要是受到以下三個背景因素的影響。

 

  第一, 全球氣候危機的日益加劇直接提升了清潔能源在兩國關系中的重要性。一方面, 氣候變化將對地球生態系統產生重大的負面影響, 最終影響到人類對土地、草原、森林、能源、水源等自然資源的開發利用, 甚至影響到人類自身的健康和安全。與此相應, 由氣候變化引起的水和食物短缺、海平面上升、降水分布失衡不僅會導致大規模移民, 還會激起南方世界許多地區低劣度和高烈度戰爭的劇增。而對石油的不斷依賴又引發了能源供應緊張, 這勢必加劇各國對資源的爭奪。① 氣候變化已經與安全、和平政治事務并駕齊驅, 成為當前最重要的外交政策問題之一。另一方面, 作為當今世界最大的兩個溫室氣體排放國, 中美在應對氣候變化問題上扮演著關鍵角色, 有責任加強在減緩與適應氣候變化問題上的合作。從歷史累積排放量來看, 美國是目前全球最大的溫室氣體排放國, 其累積排放量占1850年以來與能源有關的二氧化碳排放量的29%, 而中國同期排放量只占8%。但是隨著中國經濟的繁榮, 其排放量將逐年遞增。目前, 中美兩國加在一起每年向大氣排放的溫室氣體高達全球總量的40%以上。② 如果應對氣候變化的嚴峻挑戰能有解決辦法, 那么中美兩國的合作就至關重要。如果中美兩國能成為向低碳和可持續性的全球經濟戰略轉變的積極催化劑, 整個世界將在應對氣候變化上邁出巨大的一步。美國和中國也將在各自的能源安全、環境保護以及確保本國人民經濟繁榮方面更加接近。

 

  第二, 國際能源體系正處于轉型之中, 清潔能源勢必將成為下一代能源體系的主導因素。從人類社會發展史來看, 人類的能源利用經過了從柴薪時代到煤炭時代再到石油時代的轉變。經過兩次能源轉型后形成的以石油、煤炭和天然氣等化石能源為主導的能源體系極大地推動了人類社會的發展, 使得人類從農業文明過渡到工業文明并不斷進步。但是隨著時間的推移和國際能源消費量的大幅增加, 化石能源的不可再生性、地域分布不均衡性以及燃燒所帶來的環境污染等難題也日漸突出。① 可以說,百余年后的國際能源體系演變遇到了結構性難題,進入了一個新的拐點。特別是在近年氣候變化問題日漸突出的背景下, 歐洲、美國和日本等許多國家都將清潔能源/可再生能源作為未來能源替代和減排溫室氣體的主要戰略舉措, 并提出了宏大的發展目標。例如, 歐盟提出到2020年和2050年, 可再生能源占其能源消費的比例將分別達20%和50%;日本也設想到2050年可再生能源等替代能源將占其能源供應的50%以上;美國奧巴馬政府計劃在未來3年內將太陽能、風能和地熱能等可再生能源產量增加一倍, 使其占美國電力比例由目前的8%提高到2012年的10%, 到2025年進一步提高到25%;中國則計劃在2030年前后使包括水能在內的可再生能源占全國能源需求的20% -30%。② 各國除了在國內加大對清潔能源的投入和支持外, 無疑還需要開展國際清潔能源合作, 以求實現上述目標。

 

  第三, 中美兩國均高度重視清潔能源的發展, 這為雙方開展合作提供了條件。美國奧巴馬政府把投資清潔能源產業作為提升經濟競爭力的新引擎, 強調提高能源使用效率、發展綠色清潔能源、引領能源技術發展新潮、推動能源結構轉型。中國政府也把清潔能源作為產業升級、改善生態環境和應對全球氣候變化的重要途徑, 在2006年提出“十一五”期間將單位GDP能耗降低20%③的基礎上, 2009年11月又宣布到2020年使單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。同時, 通過大力發展可再生能源、積極推進核電建設等行動, 到2020年使中國非化石能源占一次能源消費的比重達到15%左右。④ 此外, 中國科技部《“十一五”國際科技合作實施綱要》也明確指出:“中國國際科技合作將以發展能源、水資源和環境保護技術為優先重點。在清潔能源方面, 中國將加強清潔煤技術, 石油、天然氣的開采與綜合利用技術的國際合作, 實施以我為主的風能、太陽能、生物質能等可再生能源國際合作計劃, 推進清潔發展機制項目的國際合作。”⑤與此同時, 雙方在清潔能源領域合作也互有需求。與發達國家相比, 中國在清潔能源利用、提高能效等方面還存在不小的差距, 在新能源開發、節能技術、核電、生物能源利用等方面也有不少需要解決的問題。而美國在核能和能源的充分利用、使用清潔煤技術、煤液化和汽化等方面則擁有相對優勢, 可向中國提供先進的清潔能源技術, 這是雙方合作的潛力所在。此外, 中國加大對清潔能源產業的投資, 具備龐大的生產能力和巨大的清潔能源市場, 這為美國企業提供了巨大商機。中國還是世界上最大的煤炭消費國, 其煤炭消費量相當于美國的2倍。因此,中美開展清潔能源合作不僅有利于美國經濟和對華出口, 也有利于美國對中國減排市場的開拓。

 

  二、中美清潔能源合作的實踐

 

  中美清潔能源合作早在兩國建交之初就已經存在, 這體現在1979年8月28日簽訂的《中美水力發電與有關水資源利用的合作議定書》中。這期間,雙方清潔能源合作也主要集中在水能領域, 其規模和成效都很有限。冷戰結束后, 雙方在清潔能源領域的交流與合作日漸活躍。1995年簽訂的《中美能源效率和可再生能源技術發展與利用合作議定書》為兩國在該領域的合作提供了新的機遇。此后, 雙方逐漸將能源與環保合作納入同一軌道, 并分別簽訂了《中美能源和環境合作倡議書》(1997年)、《中國國家計劃委員會和美國能源部關于和平利用核技術合作的意向性協定》(1997年)及《中國國家發展計劃委員會和美國國家環保局關于清潔大氣和清潔能源技術合作的意向聲明》(1999年)等協定。這些協議均突出節能環保和清潔能源技術合作。

 

  進入新世紀, 中美雙邊清潔能源合作進一步加強。先是2000年4月中國科技部與美國能源部續簽了《中美能源效率和可再生能源科技合作協定》,雙方在新簽署的《中美環境與發展合作聯合聲明》中強調“推廣清潔能源和保護環境的共同意愿指導了雙方過去的合作和聯合計劃” 。其后是2001年8月兩國在北京舉辦了“中美清潔能源技術論壇” 。

 

  雙方還于2003年發起了“中美氣候變化工作組會議”, 并在同年簽訂了《美利堅合眾國環境保護局和中華人民共和國國家環境保護局環境領域科學技術合作諒解備忘錄》, 以加強兩國在氣候變化、環保與清潔能源領域的合作。2004年1月中美簽署《2008年北京夏季奧運會清潔能源技術合作議定書》, 為雙方在2008年北京奧運會清潔能源技術方面的合作建立了基本框架, 合作內容包括天然氣高效利用、燃料電池、奧運村能源規劃、綠色建筑示范、能源效率、潔凈煤技術等。同年4 月簽訂的《雙邊能源政策對話諒解備忘錄》為中美雙方探討清潔能源合作創造了一個新的機制化平臺。2005年11 月, 中國能源部門與美國加利福尼亞州在北京舉辦了“能源領域合作圓桌會議” , 通過討論加州清潔能源的成功經驗探尋如何滿足中國未來的能源需求, 雙方還宣布建立“中國-加州清潔能源對話”機制, 以有效推動雙方在清潔能源領域的更廣泛合作。

 

  值得注意的是, 于2006年開啟的中美戰略經濟對話(SED)為兩國清潔能源合作提供了一個全新的平臺, 雙方在第一次對話期間就簽署了《能效與可再生能源合作議定書》。可再生/清潔能源合作也成為此后歷屆中美戰略經濟對話的重要議題之一,以至于“兩國政府可能將這一議題從戰略經濟對話中分離出來, 單設一個獨立的對話機制”① 。在第四次中美戰略經濟對話中, 兩國簽署了《中美能源環境十年合作框架》, 在維護能源安全和開發清潔能源技術等具有戰略意義的廣泛領域達成了合作共識。在2008年底召開的第五次中美戰略經濟對話中, 雙方又簽署了《中美能源環境十年合作框架下的綠色合作伙伴計劃框架》和《關于建立綠色合作伙伴關系的意向書》, 其中就包括中國華電集團公司與美國未來能源控股公司(清潔能源發電)、重慶市與科羅拉多州丹佛市(電動和插入式混合動力汽車)、江蘇省無錫市與堪薩斯州威奇塔市(清潔水和大氣)以及唐山市曹妃甸新區與美國浮海風電有限公司(風能)等清潔能源伙伴合作項目。② 目前, 中美在清潔能源科技合作方面的一項重要內容是由中國科學院、中國工程院、美國科學院、美國工程院共同參與的“中美合作大規模可再生能源發電咨詢項目” , 該項目的兩次考察和雙邊會議已分別于2008年12月和2009年4月在中國科學院和美國夏威夷大學舉行。

 

  此外, 以2009年11月奧巴馬訪華為契機, 中美兩國又簽署了《中美關于加強氣候變化、能源和環境合作的諒解備忘錄》, 并承諾在此基礎上為推進氣候變化、能源和環境的政策對話和務實合作采取重要步驟。為了對兩國從事清潔能源研究的科學家和工程技術人員開展聯合研發提供便利, 并為兩國研究人員提供交流平臺, 雙方還簽署了《中國科技部、國家能源局與美國能源部關于中美清潔能源聯合研究中心合作議定書》, 并計劃在未來五年共同對該研究中心投入至少1.5 億美元, 優先開展包括建筑能效、清潔煤及清潔汽車等課題研究。與此同時, 中美可再生能源伙伴關系也順勢啟動。通過該伙伴關系, 兩國將就大規模利用風能、太陽能、先進生物燃料和現代電網制定路線圖, 在設計和執行實現這一遠景所需的政策和技術手段方面合作。鑒于兩國市場規模巨大, 中美可再生能源的加速利用將在全球范圍內極大降低這些技術的成本。①總而言之, 中美兩國在清潔能源領域開展了豐富多樣的實踐活動, 簽訂了一系列合作協定并初步建立了一些固定的合作渠道, 形成了政府、官民一體和非政府間的多層次合作以及雙邊與多邊并舉的合作格局。

 

  三、存在的問題

 

  清潔能源合作作為中美經濟貿易、科技和能源合作的重要組成部分, 受到了雙方重視, 并取得了一定成果。但由于雙方能力的不對稱性, 中美清潔能源合作在實踐過程中也暴露出一些深層次問題。

 

  其一, 中美之間戰略互信基礎脆弱, 實質性技術轉讓進展緩慢。美國是當今世界唯一超級大國, 中國則是迅速崛起的新興大國。受歷史和現實的復雜因素影響, 雙方在戰略層面彼此存在深刻疑慮, 這就導致雙方對清潔能源合作的相對收益非常關注。以中美清潔能源合作中的核能領域為例。核能是目前條件下中國可以大規模替代化石能源、有效減少溫室氣體排放的關鍵能源來源, 大力發展核能是中國確保能源安全和應對氣候變化的重要能源戰略之一。目前, 中國的核電僅占總電力的2%左右, 發達國家這個比例平均為16%。根據中國的能源規劃,到2020 年中國的核電比例將上升到4%甚至更多。② 中美兩國雖然早在1985年就簽署了《中美和平利用核能合作協定》, 但該協定一直未能真正實施。直到1997年, 江澤民主席訪美期間在華盛頓高峰會議上兩國就《中美和平利用核技術合作協定》達成一致, 而后一直拖到2003年, 美國西屋公司在中國第三代核電技術的招標工作中中標, 中美才算有了真正的實質性合作。此次中國引進的西屋公司開發的第三代先進壓水堆技術的核電機組將于2013年正式投入運營。雖然目前中美雙方核能領域的合作障礙已基本消除, 但從美國政府于2006年決定在不附加前提條件下同印度展開核能合作這一事實, 以及美國向中國轉讓核電站技術的復雜過程來看, 中美在核能領域的合作仍然有一段路程要走。

 

  其二, 貿易保護主義為雙方深入合作設置了障礙。由于中美目前清潔能源合作與應對氣候變化問題密切相關, 美國在氣候變化領域的貿易保護主義必將影響雙方清潔能源合作的正常開展。氣候變化領域的貿易保護主義主要源于不同國家對溫室氣體排放量、產品碳含量標準等方面的差異性界定, 特別是那些來自發展中國家或者經濟轉型國家的出口商恐將無法滿足發達國家的“碳排放/含量”要求。③美國眾議院于2009年6月26日通過的《清潔能源安全法案》規定, 在2012年以后, 如果進口產品產地的行業溫室氣體排放量高于美國同行業的排放量,則總統有權對這些進口產品征收“碳關稅”。顯而易見, 美國這項政策是打著保護氣候的幌子, 實際上搞“碳貿易保護主義”或“碳貿易歧視主義”, 其目的是將“碳關稅”作為打擊發展中國家貿易的一項工具, 以爭奪低碳經濟的國際話語權。一旦美國的“碳關稅”政策付諸實施, 歐盟可能會迅速仿效, 這將對中國外貿出口造成嚴重沖擊, 并引起中方相應的反彈, ④相關的貿易摩擦將不可避免地影響中美雙方在清潔能源領域的合作。

 

  其三, 美國對華出口管制制度在一定程度上也阻礙了雙方合作。冷戰后, 美對出口管制制度進行了一系列改革和調整, 在加強對敏感物資和技術出口管制的同時, 也放松了對某些民用物資的出口管制, 以滿足其經濟發展的需要。① 然而, 出于對中國崛起的“擔憂”, 美在對華高科技出口管制上并未松動, 這也反映了美國出口管制制度在適用標準上的歧視性和控制對象的有選擇性等特征。換言之, 美國的出口管制行為說明美國并不是真正要控制敏感物資和技術出口, 而是要控制對特定對象的出口。

 

  目前, 中國希望從美國進口清潔能源設備和技術, 而美國政府對華高科技出口管制政策卻大大限制了美國企業與中國同行的合作, 很多美國企業寧可在中國設立獨資工廠, 也不愿向中國轉讓高新技術。

 

  其四, 中美雙方合作目標尚需明晰, 機制建設有待進一步加強。歷史上, 中美在清潔能源領域不乏交流與合作, 但大多是以零星形式附屬于兩國整體經濟貿易、科技合作而進行的, 缺乏一個清晰的合作框架和預期目標。直到近年全球氣候變化問題日漸嚴重, 清潔能源合作才迅速上升為中美關系中的熱點問題, 開始作為一個“獨立性”議題進入雙邊關系領域。如何避免中美清潔能源合作受到外在因素“一時一事”的影響、長時期保持雙方在該領域合作的“積極性”和“穩定性”, 就成為兩國不得不冷靜思考的問題。基于此, 制定一個能夠指導雙方長期合作的框架, 預設一定的合作目標, 并且分別在太陽能、風能、水能、核電等具體領域進行實施和考評, 是防止相關協議成為“一紙空文”的重要途徑。

 

  就合作機制而言, 一方面, 中美目前雖然在多個政府部門之間(如環保、能源、科技等部門)以及在多個層次上(如中央、地方)初步建立了清潔能源合作機制, 但是與兩國間經貿關系相比, 無論是在規模上還是在力度上, 中美之間的清潔能源合作都還擁有巨大開拓潛力。另一方面, 中美兩國業已建立的清潔能源合作渠道之間還缺乏足夠的信息溝通和相互協調, 這必然會影響雙方的合作成效。除了官方和半官方渠道外, 雙方在鼓勵和支持非政府組織以及相關企業開展清潔能源交流與合作方面亟需加強。與此同時, 中美之間開展“清潔能源對話”的多邊機制多數是由美國發起, 由于美國政治做秀的色彩濃厚, 其實際效果并不明顯。② 可見, 大力加強機制建設、不斷拓展合作渠道, 并且使其功效得到最大限度地發揮是擺在雙方面前的重要任務。

 

  此外, 基于意識形態和政治制度的偏見, 美國還將中國排除在其官方發展援助名單之外。在能源與氣候變化領域, 中國也就無法得到美國的官方發展援助。需要指出的是, 美國是發達國家中在環境與能源領域唯一沒有向中國提供官方發展援助的國家, 這與日本和歐盟形成了強烈的反差。③ 考慮到中美兩國發展階段有所不同, 雙方在清潔能源領域的政策、態度和出發點必定存在著不小的差異, 這也是影響雙方合作的不確定因素。

 

  總之, 作為世界上兩個最大的能源消費國, 中美在能源安全和環保方面面臨著相似的問題和挑戰。

 

  應對全球氣候變化以及開展清潔能源合作事關中美兩國能源結構優化、環境改善和國家形象維護, 也關乎國際氣候合作機制的建設以及全球氣候治理的成效。為加強和深化兩國清潔能源合作、克服在實踐過程中遇到的問題, 雙方必須本著求同存異、互惠互利和共謀發展的原則, 努力消除政治因素的干擾, 明確合作目標、加強機制建設、拓展合作渠道, 以使中美清潔能源合作駛入快車道, 進而為全球氣候治理的“良治”和人類可持續發展做出應有的貢獻。

 

  就中國而言, 美國積極推動對華清潔能源合作的一個重要目的是希望中國進一步開放市場, 為其創造大量就業機會, 中國對此應有清醒的認識和保持謹慎的態度。中國能源企業只有在國際合作過程中加快培育自己的核心技術, 并在管理上、體制上加強創新, 才能抓住此次清潔能源發展的機遇, 搶占綠色能源科技制高點。